Borut Stražišar, doktor pravnih znanosti o koncesijah (kaj so, kdaj in kdo jih podeljuje, o monopolu in dobičku, ter o pravni praznini).
Koncesije v Sloveniji pogosto služijo zasebnikom namesto javnosti zaradi slabih zakonov in neznanja države, kar omogoča korupcijo.
Mojo pozornost sta pred časom pritegnili dve novici – skupno pismo Klemna Boštjančiča in Valentine Prevolnik Rupel poslancem državnega zbora ter novica o sporu glede koncesije v Kočevju. Kaj obe novici povesta državljanom?
Najprej to, da sta pravna stroka in slovenska politika na področju javnih služb primarno služili koncesionarjem in ne javnemu interesu državljanov. Drugi nauk, ki ga lahko državljani izluščimo iz obeh primerov, je, da koncedenti in njihovi prišepetovalci očitno uporabljajo orodja, ki jih ne poznajo (torej s kladivom poskušajo odviti vijak). Ali bolj skrb vzbujajoče: da to namerno počnejo in vzpostavljajo sistemsko korupcijo. Tretji nauk, ki ga lahko iz obeh primerov vidimo državljani, je, da slovenska politika in stroka vedno iz tujine prekopirata določene rešitve in jih prilagodita trenutnim balkanskim potrebam.
Logično, da potem prekopirane rešitve ne delujejo, ker iz tujih ureditev večinoma ostane zgolj pojem. Slovenska politika in stroka potem dodata balkansko vsebino in interpretacijo. Državni organi pa zvesto sledijo temu procesu.
Kako ljudsko pojasniti koncesijo? Imamo naravni ali upravni monopol. Naravni monopol je na primer reka. Na določeni dolžini reke ne moremo postaviti neomejenega števila jezov in koristnikov vode iz nje. Država s koncesijo dodeli pravico izbrancem, da lahko uporabljajo vodo iz reke. Vsi drugi so izključeni. Upravni monopol pa je tam, kjer država nima oziroma zaradi narave dejavnosti ne želi imeti trga (ker bi trg uničil dejavnost). Pri upravnem monopolu gre za omejitev dostopa do ponujanja storitve ali dobrine. Tudi v tem primeru država s koncesijo dodeli pravico izbrancem, drugi pa so izključeni. Tak upravni monopol je zdravstvo. Koncesija pomeni dodelitev pravice delovanja v monopolu ali izkoriščanja monopola.
Ker imamo opravka z monopolom, imamo tudi monopolni dobiček (ekonomisti bodo znali to veliko bolje pojasniti). Gre za dobiček s trga, ki je preostali »konkurenci« nedostopen. Država lahko monopolni dobiček pobere na dva načina – s koncesijsko dajatvijo ali z določitvijo neprofitnosti koncesionarjev. V primeru, da država prepušča takšen monopolni dobiček koncesionarjem, pomeni, da dopušča neenako obravnavo subjektov v državi in mogoče celo daje neko obliko nedovoljene prikrite državne pomoči.
V drugem primeru pa gre dobiček na koncu za neprofitne namene. Neprofitnost ne pomeni prepovedi ustvarjanja dobička. Pomeni zgolj to, da ga lastniki na noben način ne morejo pridobiti zase (in da se ob prenehanju subjekta prenese na drugi neprofitni subjekt). Zanimivo je, da so pri koncesijah tako politiki kot stroka o monopolnem dobičku modro molčali. Ne trdim, da vsem uspe ustvariti monopolni dobiček. Delovanje v monopolu pa to vsekakor omogoča.
Dobički koncesionarjev torej niso zgolj odraz njihove visoke stopnje podjetniške uspešnosti, ampak tudi delovanja v monopolu. Glede na navedeno se dopisu obeh ministrov lahko samo rahlo čudimo. Ali pa želita vzpostaviti prakso sistemske korupcije? Država je tista, ki mora nadzirati morebitne zlorabe monopolnega položaja in ustrezno ukrepati. Očitno Republika Slovenija na tem področju spi spanec kralja Matjaža.
Koncesija za upravni monopol se podeljuje tam, kjer država sama nima ustrezne infrastrukture in se ji te ekonomsko ne izplača zgraditi. V tem primeru izkoristi kapacitete zasebnega sektorja ter njegovo podjetniško naravnanost. To pomeni, da pride do infrastrukture ceneje in v krajšem času, kot bi v primeru lastnih investicij. Bistvo teh koncesij je zgraditev infrastrukture za potrebe javne službe. To pomeni, da mora država poskrbeti, da ta infrastruktura ostane na voljo državi za potrebe izvajanja javne službe tudi po poteku koncesije. Nekoliko nelogično bi bilo, da bi si koncesionar v času koncesije izplačeval monopolne dobičke, preko amortizacije povrnil investicijo v nepremičnino in nato še zadržal takšno nepremičnino. No, v Sloveniji je sicer politično in strokovno vse logično in možno. Če ima država na voljo infrastrukturo, potem se za takšne primere, po pravu EU, sklepajo storitvene pogodbe po pravilih javnega naročanja – razen v Sloveniji (pri nas dajemo koncesije).
Koncesionar pomaga izvajati javno službo ob uresničevanju lastnih interesov. Koncesionar ni del javne uprave in sistema upravljanja javne službe. Je del sistema javno-zasebnih partnerstev. Poudarek je na partnerstvu – torej gre za prilagajanje potrebam drugega partnerja. Za razumevanje potreb drugega partnerja – koncedenta (javnosti). Pri nas: saj imam pogodbeno koncesijo za določeno število let, brigajo me potrebe drugega partnerja. Potem pa temu sledi še ustrezna sodna praksa – državljana je treba zaščiti pred državo in oblastjo.
Saj večinoma vidimo državo zgolj kot neko oblastveno gmoto, ne pa kot zastopnika skupnega interesa in skupnih potreb. Koncesionarji dejansko delajo samo za lastne kapitalske interese, vse drugačne navedbe so pesek v oči. Nič ni narobe s tem – gre za osebe civilnega prava. Krivi so koncedenti, ki uporabljajo orodja, ki jih ne poznajo. Ali pa (ne)namerno dopuščajo vzpostavljanje sistemske korupcije.
Že v začetku 20. stoletja je francoska in nemška teorija javne uprave opozarjala, da javni interes, ki ga država upravlja prek javnih služb, ni nekaj statičnega. In že v tej literaturi najdemo opozorila, da je fleksibilnost treba vgrajevati tudi v koncesijska razmerja. Tedanja pravna teorija je opozarjala, da gre za upravno področje, kjer se morajo civilnopravna razmerja podrejati javnemu interesu. Primer iz Kočevja očitno kaže, da smo tudi v Sloveniji veselo sledili novemu javnemu upravljanju, ki na piedestal postavlja svetost pogodbenega razmerja. Seveda so pravila novega javnega upravljanja določali kapitalski interesi za zaščito zasebnih interesov. Z zaščito javnega interesa se tedaj nihče ni pretirano ukvarjal.
Zato je Svetovna banka že konec 20. stoletja izdala opozorilo, da naj se koncesije podeljujejo tam, kjer ima javna uprava izkušnje s koncesijskimi razmerji. Pri nas se s tem nihče ni pretirano obremenjeval. Koncesijski akti in pogodbe so ustrezno kratki, nepopolni in predvsem služijo zaščiti koncesionarjev. In potem imamo primere deponije na Mežaklji, oskrbe na domu v Kočevju, večanja števila neopredeljenih pacientov zaradi vračanja koncesij … Prednost je treba dati egocentrizmu in individualnim pravicam. Država in kolektivizem sta mrtva – to je nekaj, kar je treba pokopati skupaj s komunizmom.
Osebe zasebnega (civilnega) prava delujejo po veljavni zakonski ureditvi. Cilj poslovanja gospodarskih družb je dobiček. Država (na vseh ravneh) bo morala razumeti, da ni problem v ravnanju koncesionarjev. Koncesionarji, ustanovljeni po zakonu o gospodarskih družbah, ravnajo povsem ekonomsko. Država (na vseh ravneh) bo morala spoznati, da je za »afere« (ekscese) kriva sama z neustrezno zakonsko ureditvijo. Država bo morala spoznati, da so »afere« (ekscesi) posledica slabe zakonodaje, neustreznih koncesijskih aktov in koncesijskih pogodb.
Normativna ureditev je tista, ki mora vsebovati ustrezne varovalke za zaščito javnega interesa in koncedenta. Normativna ureditev je tista, ki omejuje koncesionarja zaradi javnega interesa. Sodna praksa se bo morala odločiti, ali bo dala prednost individualnim pravicam ali javnemu interesu. Država se bo morala zavedeti, da mora v normativno ureditev vgraditi ustrezne varovalke javnega interesa. Politiki bodo morali od svojih prišepetovalcev dobiti rešitve, ki ščitijo javni interes. Zasebni interes se ne ščiti sam. Država je tista, ki se bo morala naučiti uporabljati z zakonom uvedena orodja.
Izvijač je lahko koristen, lahko pa je sredstvo za storitev kaznivega dejanja. Podobno velja za orodja iz tako imenovanega sistema novega javnega upravljanja. Naloga državnega tožilstva je, da izlušči, kje je meja med normalnim, podjetniškim dobičkom, kje pa takšen dobiček nastaja zaradi zlorabe pooblastil ali nevestnega gospodarjenja na strani koncedenta. Na strani državnih organov je, da po uradni dolžnosti ugotovijo, kje posamezniki zahtevajo legitimne interese, kje pa njihove zahteve posegajo v veljavno ustavno ureditev. Država si mora razjasniti, kaj je predmet zakona in kaj predmet kolektivnih pogodb (sploh na področju javnih služb).
Spoštovani predstavniki ljudstva, plačani ste za to, da ščitite javni interes. Plačani ste za to, da se naučite ravnati z orodjem, ki vam je dano. Če tega ne zmorete ali nočete, potem orodja raje ne uporabljajte (tudi če imate prišepetovalce). Bolje se je odločiti za neuporabo orodja, s katerim ne znamo ravnati, kot pa povzročati škodo. Vsaka normativna nedorečenost ali sistemska nejasnost odpira vrata zasebnim »inovacijam« na škodo javnega interesa.
Borut Stražišar, doktor pravnih znanosti, predavatelj na Erudiu.