O KORUPCIJI

Boj proti korupciji bi moral temeljiti na delovanju organizacij civilne družbe
Kmalu bo minilo deset let, odkar je Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) sprejela akcijski načrt o preprečevanju korupcije. Skoraj trideset strani ukrepov in aktivnosti, z natančno opredeljenimi roki in odgovornimi institucijami za njihovo izvajanje. Akcijski načrt je delovanje političnih strank, državne uprave in drugega javnega sektorja, medijev, civilne družbe in gospodarstva. Opredelil je institucionalne in zakonodajne ukrepe, sistemske in praktične ukrepe, odgovorne institucije, cilje, tveganja … Večina teh organizacij je dobila svoje programe integritete in številne strokovno usposobljene uslužbence za njihovo pripravo in izvedbo. Težko je najti institucijo oziroma organizacijo, ki ni dobila konkretnih nalog v boju proti korupciji. Večina rokov za njihovo izvedbo se je iztekla leta 2011, nekaj pa je ostalo stalnih nalog. Sočasno je KPK močno spodbujala tudi individualne prijave korupcije in izvedla javno zelo odmevne postopke proti posameznikom, ki se niso podredili novi protikorupcijski zakonodaji. KPK se je svojega dela lotila temeljito in začela uvajati ničelno stopnjo tolerance do korupcije. Začela je čiščenje korupcije.
Bohotni aparat protikorupcijske zakonodaje
Žal pa so se v teh desetih letih pokazale tudi slabosti in pomanjkljivosti, v strokovni javnosti pa njeno delo ocenjujejo tudi drugače, kot bi si naši borci proti korupciji želeli. Zakon o preprečevanju korupcije naj bi bil celo ustavnopravno sporen, odstopilo je tudi njeno vodstvo, novo pa nima največje podpore javnosti. Že prejšnja vlada je zato sprejela svoj lastni program boja proti korupciji, sedanja vlada pa ga je pred kratkim še dopolnila. Tudi vlada upošteva podobno načelo kot KPK, o ničelni toleranci do korupcije, zato je začela z očiščevanjem.
Znano je, da mednarodna organizacija za boj proti korupciji Tranparency International že več let objavlja indeks o zaznavi korupcije, Corruption Perception Indeks (CPI), ki temelji na več različnih raziskavah in meri zaznavo tujcev o korupciji v posamezni državi. Slovenija je bila vedno sorazmerno dobro uvrščena na CPI, čeprav njena ocena ni bila ravno bleščeča. Ves čas se je gibala med 5,7 in 6,7 (po stari metodologiji z oceno od 1 do 10). Spominjam se, koliko truda je bilo potrebno, da sem vodstvo Transparency International prepričal, da je Slovenijo uvrstilo na ta indeks. V vseh teh letih se zaznava o korupciji v Sloveniji za preostali svet ni bistveno spremenila. Spremenilo se je to, da smo dobili velik administrativni aparat, ki ne obsega samo KPK, ampak ima svoje povezave v vseh državnih organih, javnem sektorju in številnih organizacijah civilne družbe, torej pravo hobotnico. Protikorupcijska zakonodaja ni namenjena zgolj preprečevanju korupcije, ampak ustvarja ogromen aparat administracije, poročanja, statistike, nesmiselnega nadzora delovanja uslužbencev, verjetno pa je predvsem tudi protiustavna. Namesto da bi krepila pravno državo, obstaja močan dvom o njeni ustavnosti. Najprej KPK in zdaj še vlada pa razglašata ničelno stopnjo tolerance do korupcije.
Ko so se pojavile prve pobude za ustanovitev državne ustanove za boj proti korupciji, sem kot takratni predstavnik Transperency International v Sloveniji opozoril, da je ustanavljanje takšne institucije lahko nevarno. Na tem mestu ni smiselno ponavljati, kje so nevarnosti, ker so zdaj v celotni znane. Tudi stroka je opozarjala na pasti boja proti korupciji. V tistih letih sem se tega področja lotil temeljito in tudi strokovna literatura opozarja, da boj proti korupciji ne prinaša samo pozitivnih rezultatov, ampak lahko tudi škodi. Ameriška pravnika, Frank Anechiarico in James B. Jacobs, sta prav v tistem času objavila rezultate svoje študije o rezultatih boja proti korupciji v ZDA v zadnjih sto letih. Spoznala sta, da je boj proti korupciji v javni in državni upravi privedel do njene velike neučinkovitosti, ker hoče vsaka nova oblast narediti korak naprej ter uvaja nove in nove nadzorne mehanizme, ki povečujejo število državnih uslužbencev in ustvarjajo vse večjo administracijo. Povečuje se tudi sumničavost med prebivalstvom in samimi uradniki. Vse več ljudi nadzira delo drugih in uprava deluje vse dražje in počasneje. Njuno knjigo z naslovom The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective (Kako nadzor nad korupcijo povzroča neučinkovitost vlade) toplo priporočam snovalcem novih programov »očiščevanja korupcije«, ker nam res ni treba vedno in povsod ponavljati napak, ki so jih drugi že zdavnaj odkrili in popravili.
Še vedno sem trdno prepričan, da mora boj proti korupciji (preventiva) temeljiti na delovanju organizacij civilne družbe, odkrivanje in pregon pa naj bosta v domeni organov pregona (policija, tožilstvo in pravosodje). Vlada naj zagotovi predvsem primerne zakonodajne in materialne pogoje za delovanje vseh teh subjektov, še posebno civilne družbe.
Kako naj se organizira civilna družba v boju proti korupciji?
Prepričan sem, da Slovenija potrebuje mrežo civilnodružbenih organizacij (društev, drugih oblik neprofitnih, nevladnih organizacij oziroma skupin), ki naj bi ozaveščale javnost o posameznih pojavih korupcije. Poudariti je treba, da nikakor ne gre pričakovati, da nevladne organizacije lahko kažejo s prstom na posameznike oziroma organizacije, da so njihova dejanja koruptivna. Takšne skupine naj ocenijo koruptivnost posameznih pojavov in naj ne navajajo imen. To je stvar organov pregona. Pomembno je, da o pojavih korupcije presojajo posamezniki z visoko stopnjo integritete in strokovnega znanja. Takšne skupine naj delujejo v vseh večjih lokalnih skupnosti oziroma naj se organizirajo za posamezna, najbolj koruptivno izpostavljena področja, kot so zdravstvo, različne panoge gospodarstva, pravosodje in podobno. Pri svojem delu naj upoštevajo raziskave o korupciji oziroma naj njihovo izvedbo spodbujajo sami. Tako lahko nastane močna, strankarsko neopredeljena razvojna koalicija, ki bo nenehno nadzirala bistvene segmente, koruptivno izpostavljenih okolij, od lokalne samouprave do državne uprave, od zdravstva do gospodarstva. Slovenija takšno mrežo organizacij nujno potrebuje, če hoče doseči nov razvojni konsenz.
Kaj naj stori vlada v boju proti korupciji?
OECD in Svetovna banka sta že pred petnajstimi leti pripravili raziskavo o prepletenosti gospodarstva in države pri sprejemanju njunih ključnih odločitev. Na nekem izobraževanju so nam jo prvič predstavili v svojem izobraževalnem centru v Istanbulu in zdaj je znana z imenom »state capture«. Raziskavo so opravili zgolj za države v tranziciji, kar je seveda njena velika pomanjkljivost in verjetno je tudi to razlog, čemu je ne opravljajo več. Gre za poseganje politike (vlade) v ključne odločitve gospodarstva, kot so kadrovske zadeve, poslovne odločitve, odločitve o investicijah in podobno. Po drugi strani pa gre za vplivanje gospodarskih lobijev na sprejemanje zakonodaje, na izdajanje različnih dovoljenj in soglasij, na nadzor reguliranih dejavnosti, kot so finančne družbe in podobne za pridobivanje državnih subvencij, bančnih jamstev in financiranje političnih strank. V prvi raziskavi »state capture« se je Slovenija še kar dobro izkazala, ker so bili krogi medsebojnega vplivanja sorazmerno šibki v primerjavi z drugimi državami v tranziciji, veliko vprašanje pa je, kakšni bi bili rezultati v primerjavi z državami, ki so v evropski monetarni uniji.
Slovenija zelo počasi uveljavlja strukturne reforme in podjetja so zelo ranljiva zaradi prevelike zadolženosti. Gotovo gre tudi za posledico neustrezne lastniške strukture podjetij. Ta je nastala zaradi povsem napačne privatizacije, ki je posledica tako šibke privatizacijske zakonodaje, šibkih regulatornih ustanov tržnega gospodarstva in »state capture«. Morda je napočil čas za revizijo celotnega lastninskega preoblikovanja podjetij in iskanje krivcev za stanje, v katerem so podjetja. Revidirati je treba delo privatizacijskih institucij, kot so bile agencija za privatizacijo, tako imenovani Koržetov sklad, agencija za trg vrednostnih papirjev, poslovanje borze, bank in pristojnih ministrstev ter delo nekaterih ključnih reguliranih poklicev, na primer revizorje. Posebno pozornost je treba nameniti preiskavi sprejemanja ključne privatizacijske zakonodaje, vključno z vlogo tako imenovanih neodvisnih strokovnjakov. Ti so pripravljali izhodišča in podlage za predpise, ki so jih takratne vlade predlagale v sprejetje državnemu zboru oziroma so jih sprejemale vlade. Pri tem je treba ugotoviti morebitno kazensko, strokovno in politično odgovornost posameznikov in institucij, ki so naredile prostor koruptivnim dogajanjem. Zelo neprijetno je, da se nekateri posamezniki, ki so opravljali zelo pomembne funkcije v teh procesih še vedno pojavljajo kot člani vlade, tudi sedanje. Če bo vlada nadaljevala po tej poti, bo naredila največ za izhod iz sedanje krize.
Boštjan Horvat, publicist v Delu