“NEDOVOLJENE” ALI “ČRNE GRADNJE”?

Eno od zoprnih vprašanj, s katerimi se bo morala nova vlada g Cerarja soočiti še to zimo, je problem »črnih«, ali kot jih neustrezno imenuje prvi osnutek Zakona o legalizaciji, »nedovoljenih« gradenj. Pri tem ima na izbiro dve možnosti: ali bo ukrepala kot »oblast« in bo nad kršitelje krenila s poostrenim nadzorom in povečanimi kaznimi v imenu večjega reda (ki ga v svojih institucijah sicer ni sposobna zagotoviti, kot so pokazali podatki o lastništvu nepremičnin), ali pa bo dokazala, da zna »upravljati«. Da je sposobna razumeti številne kršitve kot nekakšen dokaz socialne patologije, ki ima vselej globlje vzroke in razloge.
Problem črnih gradenj je namreč v zadnjih dveh letih prerasel v občutljivo politično vprašanje, pa ne toliko zaradi velikega števila takih primerov, temveč predvsem zaradi eklatantnega kršenja osnovnih zakonov, ki so si jih dovolile nekatere znane osebe iz visoke politike. Tako smo dobili primere nedovoljenih gradenj, kot je Jakličev kmečki dvorec v Polhovem Gradcu; »turške dvore« g Turka ali »haciendo Bužekijan« (ne povsem verodostojnega podatka o lastniku), ki so dodobra dvignili politično temperaturo civilne družbe.
Ti primeri so dejansko nedovoljene gradnje. Na drugi strani pa podatki ustreznih inšpekcij navajajo še 8.721 drugih kršitev, pri katerih pa v približno 98% primerov ne gre za »nedovoljene gradnje«, temveč predvsem za neobstoj vseh potrebnih soglasij in dovoljenj. Zato bi morali v takih primerih res govoriti o »črnih« (Nemci uporabljajo izraz “Schwarzbau”), ne pa o »nedovoljenih« gradnjah. Pa tudi, če je takih primerov še enkrat več, kot zdaj kažejo podatki inšpekcij, tega dejstva to ne spreminja.

Emil Milan Pintar, prof. filozofije in sociologije, pravi: “Priprava novega Zakona o legalizaciji črnih gradenj (ZLČG) je torej določen izpit za novo vlado. Bo narejen v interesu državljanov ali odtujene državne administracije?” In nadaljuje:

NESPOŠTOVANJE ZAKONODAJE ALI OBLIKA DRŽAVLJANSKE NEPOKORŠČINE?

Vlada bo morala torej uvodoma odgovoriti, ali teh 9 (ali 15) tisoč primerov črnih gradenj, ki so se v Sloveniji zgodile od zadnje legalizacije leta 1991 razume predvsem kot nespoštovanje zakonodaje (nekateri govorijo kar o razpadu pravnega reda) ali tudi ali celo pretežno kot obliko objektivno upravičene ali vsaj deloma izsiljene »državljanske nepokorščine«.
Zakaj je to vprašanje tako pomembno? Predvsem zaradi posledic. Če bo vlada vztrajala, da gre predvsem za nedovoljene gradnje, torej za nekakšno uzurpacijo prostora, potem bo v Zakonu o legalizaciji težila h kaznovanju, zahtevala veliko poostreno kontrolo in povišane sankcije, hkrati pa ne bo priznala potrebe, da v temelju spremeni obstoječo gradbeno zakonodajo in jo prilagodi evropskim normam. Če in dokler tega ne stori, bo obstoječi konflikt med državo in civilno družbo zmeraj znova rezultiral v pojav črnih gradenj, za njim pa se bodo skrivale resnične uzurpacije prostora, ki ga izvajajo tajkuni na državni ali občinski ravni.
Nasprotno pa, če bo vlada doumela, da je pretežen del črnih gradenj posledica predvsem neustrezne zakonodaje na tem področju, pogosto pa tudi neustreznega delovanja geodetskih in drugih državnih institucij ter spleta drugih okoliščin, potem bo iskala pravičen, poenostavljen način legalizacije manj »spornih« črnih gradenj in upravičeno zavrnila legalizacijo samo »nedovoljenih gradenj«, torej gradenj na varovanih področjih.
Obenem pa bo pričela pripravljati temeljito reformo gradbene zakonodaje, s katero bi uveljavila model, ki ga v manjših različicah uporablja večina razvitih srednjeevropskih držav.

NEKATERI GLAVNI VZROKI ZA POJAV ČRNIH GRADENJ

Če sledimo podatkom inšpekcij, potem moramo opozoriti predvsem na naslednje vzroke, zakaj se črne gradnje pojavljajo vedno znova in dobivajo značaj državljanske nepokorščine:
1. Neurejeni geodetski podatki.
Poskus uveljavitve Zakona o davku na nepremičnine je šele razkril, kako neurejene datoteke o lastništvu in mejah imamo že desetletja. Ena od posledic te neurejenosti so tudi lastniški spori, ki se ob iskanju potrebnih dovoljenj za gradnjo pogosto znajdejo na sodišču, tam pa procesi trajajo od 12 – 20 let, kar graditelja odvrača od nadaljnjega iskanja potrebnih »soglasij«, ne pa zmeraj tudi od gradnje. Dokler državi ne uspe definirati meja lastništva, s tem število mejnih sodnih sporov zmanjšati na približno četrtino, čas le-teh pa na normalno trajanje enega do dveh let, je sedanji tip zakonodaje neprimeren. Ali onemogoča gradnje in s tem razvoj, ali pa sili graditelje v iskanje bližnjic.
2. Sovražna zakonodaja
Slovenska gradbena zakonodaja je že tradicionalno izrazito komplicirana. Ko pa je uspelo raznim združenjem, ki »razpolagajo z žigi«, v tej zakonodaji uveljaviti svoj status ene od »strokovnih institucij«, od katere mora graditelj pridobiti soglasje, je ta zakonodaja postala do graditeljev-državljanov izrazito sovražna. Danes mora graditelj v večini primerov pridobiti od 8 -11 raznih soglasij, ta »papirologija« pa mu vzame mesece, včasih tudi več let. Ob tem se odpira pomembno stransko vprašanje: zakaj ne iščemo rešitve v smeri, da mora gradbeni načrt (vsaj za manjše objekte in adaptacije), ki ga podpiše arhitekt, že vsebovati večino teh soglasij: električnega, energetskega, vodovodnega, požarnega, komunalnega, poštnega itd? S tako rešitvijo bi bistveno poenostavili in pospešili zbiranje dovoljenj za gradnjo ter odpravili enega od pomembnih razlogov za črnograditeljstvo.
3. Nepošteni zahtevki za komunalni prispevek
Dolgo je v Sloveniji veljalo, da sme občina v komunalni prispevek zaračunati samo stroške, ki jih je imela z dejanskim komunalnim opremljanjem zazidljive parcele: dostopom do parcele, dovodom vode in elektrike na parcelo, odvodom odpadnih in meteorskih vod, kvečjemu še stroške GUP-a. Danes se najpogosteje srečujemo z nepošteno prakso, da občine določijo »pavšalen« komunalni prispevek, vanj vračunajo vse in zahtevajo plačilo tega prispevka od novograditelja na zazidljivi parceli, ki jo občina ni komunalno uredila. Graditelji navadno ne upajo v sodni spor s takimi občinami, zato se zatekajo v črno gradnjo.
4. Birokratiziranost strokovnih služb
Ugotoviti moramo, da je strokovna usposobljenost služb po UE (in drugih državnih institucijah) zelo različna, pa tudi razpon njihove učinkovitosti in prijaznosti sega od dobrega do nikakršnega. Pogosta selitev teh služb, tudi zaradi dinamike nastajanja novih občin, je botrovala številnim neurejenostim in celo izgubam vlog in dokumentov, strah pred možnimi napakami pa neverjetnemu formalizmu in birokratizaciji teh služb. To je danes eden večjih problemov in ob pripravljanju nove zakonodaje bo morala država razmisliti, kako radikalno in brezkompromisno usposobiti te službe in poenotiti njihovo prakso, obenem pa jih obrniti k državljanom, katerih servis bi morale postati.

NEKATERA MOŽNA IZHODIŠČA ZA BODOČI ZAKON O LEGALIZACIJI (ZLČG)

1. Usmeritev in terminologija.
V ZLČG bi morali termina »nedovoljene gradnje« in »uzurpacija prostora« uporabljati samo za gradnje na varovanih površinah (nacionalni in drugi parki, vodovarstvena področja, rezervirane trase bodočih prometnic ali daljnovodov, itd), ki bi jih morali dosledno izključiti iz procesa legalizacije.
Za vse ostale primere bi morali uporabljati mednarodno uveljavljen termin »črne gradnje« (schwarzbau) in zanje poiskati najelegantnejšo pot legalizacije. S tem bi nova vlada dokazala, da želi končati desetletja trajajoč spor (zbirokratizirane) države z državljani, ki je slednje prepričal, da jim je bila država »ukradena«. V tem svojem prepričanju izraža civilna družba globoko nezaupanje vsem vladnim institucijam in poglablja politično krizo z abstinenco na volitvah in v javnem življenju.

2. Izločitev parcialnih interesov raznih n-»strok«.
Iz ZLČG bi morali dosledno izključiti parcialne interese posameznih lobijev, ki se nasproti javnosti kažejo kot stroka, ki ima pravico in dolžnost do dajanja (dragih in zamudnih) soglasij, vsaka večja vremenska ujma pa pokaže vsaj strokovno spornost večine teh »soglasij«. Vsa ta soglasja bi morali arhitekti vključiti v »gradbene načrte«.
Če občina ustanavlja za potrebe legalizacije razna delovna telesa ali komisije, jih na svoje stroške.

3. Določitev sestave in upravičenost komunalnega prispevka.
To določilo mora biti v ZLČG jasno in eksplicitno izpisano, sicer bo ponovno prihajalo do različnih praks in številnih krivic. Osnovno izhodišče pri tem je, da se v komunalni prispevek lahko računajo samo stroški opremljanja dotične parcele.
Ta del sredstev bi pripadel občinam.

4. Določitev »stroškov legalizacije«
Najenostavneje bi bilo »strošek legalizacije«, razumljen kot nekakšno nadomestilo, vezati na velikost novogradnje ali adaptacije (npr. 30 evrov/m2 za gradnje do 70 m2, 50 evrov za gradnje do 120 m2 itd). Smiselno bi bilo to uveljaviti zgolj za stanovanjske gradnje, za kmečke gospodarske objekte pa ne.
Ta sredstva bi bila namenjena državnemu proračunu.

5. Natančna navodila strokovnim službam
Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) bi moralo pripraviti natančna navodila za delovanje strokovnih služb občin, UE in drugih inštitucij in zahtevati njihovo dosledno izvajanje. Zato bi morali ta navodila (ali vsaj njihov splošni del) objaviti v javnosti oz direktno posredovati prizadetim, njihovo izvajanje pa nadzorovati.
Obenem bi moral ZLČG določiti MOP kot pritožbeno instanco v procesu legalizacije črnih gradenj.

ZLČG KOT IZHODIŠČE “VRAČANJA DRŽAVE DRŽAVLJANOM”

Črnograditeljstvo nedvomno spada med patološke pojave na relaciji Država – Državljani in pomeni odziv državljanov na slab primer upravljanja države s prostorom na eni ter odtujenosti in zbirokratiziranosti državnih institucij in državnega uradništva na drugi strani.
Problem danes predstavljajo tudi nekatere »stroke«, ki so se uspele vriniti v vrsto zakonov s svojimi posebnimi interesi, zahtevami in pravicami. Tako so postale obrobni privesek velikih plenilskih mrež, zlasti takrat, ko svoja strokovna stališča podredijo raznim interesnim združbam. Največkrat se to dogaja na ravni občin, zlasti pri oblikovanju zazidalnih območij »po naročilu«. Iluzorno bi bilo pričakovati, da bodo ti pojavi izginili sami po sebi, zato je treba njihovo prisotnost v zakonodaji na določen način minimizirati in ponuditi več prostora zdravi pameti in civilni družbi.
ZLČG moramo razumeti kot način vračanja določenih izven-zakonitih dejstev (ki pa še zdaleč nujno nezakonita!) v polje zakonitosti, ne pa nekakšno kaznovanje črnograditeljev. Seveda pa to ne velja za tiste primere, ki dejansko pomenijo uzurpacijo prostora, in to tistega, ki je bil z določeno zakonodajo in akti posebej določen kot »varovano območje«. Taki primeri v zakon o legalizaciji ne sodijo in jih bo treba obravnavati posebej.
Poseben problem pa predstavljajo tudi tisti primeri (mogoče jih je nekaj deset), ki so črnograditeljstvo iz pravnega spremenili v političen problem. Ker gre v večini teh primerov za relativno velika vlaganja, predlagam, da se jih politika loti najprej z zakonodajo o dokazovanju izvora premoženja in dela na črno. Nekaj pa je jasno vnaprej: če politiki ne bo uspelo ustrezno rešiti teh primerov, bo zapravila ne samo svoj ugled, temveč tudi moralno pravico, da pošilja inšpekcije in kazni revežem, ki so brez ustreznih soglasij potegnili nadstrešek nad parkirišče.
Priprava novega ZLČG je torej določen izpit za novo vlado. Bo narejen v interesu državljanov ali odtujene državne administracije?

Emil Milan Pintar
Prof. filozofije in sociologije